조 석 진 소장(낙농정책연구소)
◆ 무엇이 문제인가?
출산율 저하와 고령화가 심화되는 가운데 다양한 대체재와 근거 없는 안티밀크까지 가세하면서 그동안 국내 낙농의 버팀목 역할을 해 온 시유소비가 감소추세를 이어가고 있다. 따라서 우유급식과 같은 제도권에서의 소비가 늘어나지 않는 한 시장을 통한 우유소비 확대는 기대하기 어려울 전망이다. 사실상 시유생산에 국한되고 있는 국내 낙농의 특성을 감안할 때 이 같은 시유소비의 감소추세는 낙농의 미래에 대한 불확실성을 증폭시키고 있다.
한편 2002년 말 전례 없는 원유수급불균형에 직면함에 따라 최초로 쿼터제가 도입되었다. 그러나 ‘낙농진흥법'이 지니는 ‘태생적 한계’로 인해 3분된 집유체계 하에서 집유주체별로 각기 다른 기준에 의한 파행적인 쿼터제가 도입되었다. 그 결과 지난 15년간 전국단위쿼터제의 도입을 위한 논의가 지속되어 왔으나 실질적으로 아무런 성과를 거두지 못했다. 이는 그 동안의 논의가 ‘이해당사자 간의 합의’라는 사실상 실현가능성이 희박한 방법을 고수해 왔기 때문이라 할 수 있다.
그런 가운데 2011년 이후 EU, 미국을 포함한 모든 유제품수출국과의 FTA가 차례로 발효됨에 따라 치즈를 포함한 유제품수입이 꾸준히 늘고 있다. 그 결과 우유자급률은 2010년의 65.3%에서 2016년 현재 52.9%까지 하락해, 50%를 밑도는 것은 시간문제로 보인다. 이는 시유소비가 감소하는 가운데 무엇보다 수입에 의존한 치즈소비가 빠르게 늘고 있기 때문이다. 즉, 2016년의 원유로 환산한 치즈수입량은 118만8천 톤(10만6천908톤)으로, 같은 해 국내 원유생산량(206만9천 톤)의 57.4%에 달한다. 그 결과 지난 6년간(2010~2016) 연간 1인당 치즈소비는 1.8kg에서 2.8kg까지 증가해, 연평균 7.6%의 성장을 기록했다. 이에 원유로 환산한 연간 1인당 우유·유제품소비도 64.2kg에서 76.4kg까지 증가해, 국민이 가장 많이 소비하는 필수식품으로 정착했다. 따라서 낙농문제는 이제 한 산업의 영역을 넘어 식량안보차원에서 다루어져야 한다.
한편 최근 소비가 빠르게 늘고 있는 치즈를 포함한 유제품에 대한 관세는 2025년 이후에는 대부분 철폐된다. 따라서 과거와 같이 낙농문제의 해결을 둘러쌓고 더 이상 동일한 시행착오를 반복할 시간여유가 없음을 인식할 필요가 있다.
그런가하면 무허가축사적법화의 이행기간 만료일이 2018년 3월 24일로 다가옴에 따라 대부분의 낙농가가 대응에 혼란을 겪고 있다. 더욱이 낙농은 타 축산부문과 달리 세척수문제까지 포함되어 있어 상당한 추가투자를 요한다. 따라서 현실성 있는 대책이 제시되지 않는 한 자칫 원유수급에까지 차질이 발생할 수 있다.
◆ 어떻게 풀어나가야 하나
그렇다면 전술한 낙농문제의 해결방안은 무엇인가? 무허가축사문제를 별도로 한다면, 현재 국내 낙농이 직면한 문제의 대부분은 낙농의 제도문제와 직·간접적으로 연계되어 있음을 직시할 필요가 있다.
한편 선진국의 낙농역사를 뒤돌아 볼 때 비록 나라는 달라도 낙농이 지니는 산업적 특성으로 인해 낙농제도는 유사성을 지닌다. 그 같은 의미에서 ‘낙농은 제도의 산물’이라 할 수 있으며, 국제규범에 따른 ‘낙농제도개혁’이 절실히 요구되는 이유이기도 하다. 필자가 ‘낙농제도개선’이 아니라 굳이 ‘낙농제도개혁’이란 표현을 쓰는 것은, 낙농의 특성상 제도문제를 둘러싼 이해당사자간의 합의도출이 그만큼 어렵기 때문이다. 2002년 이후 이어져 온 제도개선논의가 실질적인 성과를 거두지 못하고 있다는 사실이 이를 말해준다. 그뿐 아니라 과거 영국, 캐나다, 미국 등 모든 선진국이 낙농문제를 합의가 아닌 법제화를 통해 해결한 것도 같은 맥락에서 이해할 필요가 있다.
이와 관련해 흔히 일본은 법제화를 하지 않고도 전국단위쿼터제로 이행한 것처럼 오해하는 경우가 있다. 그러나 일본은 이미 1952년 8월에 ‘농림성사무차관통달(通達)’을 통해 생산자단체의 중앙조직인 ‘중앙낙농회의'를 설립했다. 그 후 1966년 가공원료유에 대한 ‘부족지불제도'의 시행과 더불어 중앙낙농회의는 각 도도부현별 ‘지정단체'와 농협을 포함한 낙농관련 전국기관에 의해 구성된 낙농지도단체로서의 위상을 확립했다. 그런 가운데 1979년 잉여유가 발생하자 농림수산성의 지도하에 중앙낙농회의에 의한 자주적인 쿼터제가 도입되었다.
즉, 일본의 전국단위쿼터제는 중앙낙농회의를 축으로, 95% 이상의 낙농가가 참여하는 지정단체를 통해 시행되고 있다. 또한 국산유제품생산을 위한 가공쿼터의 설정과 가공원료유에 대한 보급금이 지정단체에 가입한 농가에 대해 지불된다. 그 외에도 다양한 정부의 재정지원이 지정단체를 통해서 이루어져 왔다. 따라서 대부분의 낙농가는 쿼터제에 참여할 수밖에 없는 여건이 조성된 것이다. 그 같은 의미에서 일본의 쿼터제가 전적으로 생산자의 자율에 의한 제도라 하는 것은 사실과 다르다.
이상에서 국내의 전국단위쿼터제도입과 관련해 우선 영국, 캐나다와 같이 법제화를 통해 이행하는 방법을 생각할 수 있다. 다음은 일본과 같이 정부의 정책개입과 다양한 유인책을 통한 방법이 있다. 그러나 두 가지 모두 쿼터제의 운영주체는 생산자라는 공통점을 지닌다. 따라서 집유주체가 3분된 현재의 국내 상황을 감안할 때 어떤 선택을 하든 전국단위쿼터제의 도입을 위해서는 정책의 주도적인 역할이 필수적이다. 아울러 현 상황에서 정책이 낙농의 제도문제를 더 이상 방치할 경우 그에 따른 최종적인 부담은 생산자에게 전가될 수밖에 없다. 따라서 FTA 하에서 생산자 중심의 전국단위쿼터제로의 이행은, 원유수급안정과 치즈를 포함한 국산유제품의 생산확대를 통한 낙농의 생산기반안정을 위해 더 이상 지체할 수 없는 선결과제라 할 수 있다.
